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铁路可持续发展须明确央地事权与支出责任

  时间:2019-08-13   浏览次数:  【字体:

 铁路事权与支出责任划分必须实现机制设计所要求的激励相容和信息有效原则,推动各级有责政府制度的建立。通过事权关系调整释放出有效的责任关系,特别是共同事权的配置必须不断迈向合理的支出分担框架,改变单纯以政府推动的发展模式,真正引入市场机制,形成现代铁路的治理模式。

 荣朝和

 明确央地事权与支出责任是国家治理现代化的要求

 党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,关于深化财税体制改革的表述中,提出了要“建立事权和支出责任相适应的制度”,希望通过明晰央地事权关系同时明确支出责任,调整央地财政分配关系,提高财政效率,防范系统性风险。为落实全会精神,国务院2016年在《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中明确,合理划分财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。党的十九大报告则要求“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。

 事权是一级政府对其辖区公民应尽的提供公共服务的职责;财权是政府为履行公共服务职能而应该拥有的财政资金的筹集权,包括征税权、收费权、资产收益权、发债权等;财力是政府为履行公共服务职能而拥有的所有可支配的财政资金,一般等于由财权取得的收入加上级政府的转移支付;而支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。如何构建事权与支出责任相适应的财政体制,并厘清事权与财权、财力和支出责任的关系,成为当前政府间财政关系研究的重要课题,也是运输业包括铁路能否长期可持续发展的基础,是在铁路领域推进依法治国和现代治理所必须的任务。

 国务院关于财政事权和支出责任划分改革指导意见提出的原则包括:体现基本公共服务受益范围;兼顾政府职能和行政效率;实现权、责、利相统一;激励地方政府主动作为;做到支出责任与财政事权相适应。该文件主张体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责,地区性基本公共服务由地方负责,而跨省(区、市)的基本公共服务则由中央与地方共同负责。党的十八届三中全会决定则要求国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权,而跨区域重大项目建设维护与部分社会保障事务被划作中央和地方共同事权。

 尽管针对现阶段中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况,国务院要求减少并规范中央与地方共同财政事权,但仍明确指出考虑到我国人口和民族众多、幅员辽阔、发展不平衡的国情和经济社会发展的阶段性要求,需要更多发挥中央在保障公民基本权利、提供基本公共服务方面的作用,因此应保有比成熟市场经济国家相对多一些的中央与地方共同财政事权。要求跨省区市重大基础设施项目建设与教育、科技、养老保险、基本医疗、就业、粮食安全、环境保护与治理等一道,应逐步确定为中央与地方的共同财政事权,并明确各承担主体的职责。国家已安排针对具体基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分制定改革方案。

 我国历史上铁路事权关系的变化

 从19世纪80年代起,我国最早修建铁路就需要清政府批准,但当时除少数自办铁路外,大多数由外资修建的铁路管理权都归属外方,需待债务偿还后才可以收回并由中方经营管理。清政府事权不完整的铁路事务曾先后划归总理海军事务衙门、总理各国事务衙门、矿务铁路总局和商部管理,1906年起归属新成立的邮传部。邮传部开始只管辖沪宁、正太、道清、汴洛4条铁路,后来逐渐增加京汉、京奉、九广、京张、津浦、吉长等线路。

 曾先后有十几个省经批准开设官办、商办或合办铁路,然而各省自办铁路开始时并不成功,因资金严重短缺且不堪债务重负多未建成,清政府试图推行铁路国有化,结果激起各地保路运动并引发清王朝覆亡。民国以后多省同意由北洋政府交通部以收购股权和承接债务方式实现铁路国有,国家铁路的格局才开始形成,1928—1938年,还一度组建铁道部。但因为长期战乱和军阀割据,铁路网发展缓慢且在相当程度上处于分割状态,各省后来又自行修建了一些铁路,山西和云南甚至各自采用了不同的窄轨轨距,体现出中央政府铁路事权较弱。

 伴随解放战争的进程,新中国迅速统一了关内外铁路,设立了军委和中央人民政府的铁道部,并顺应特定时期铁路网络连通性的要求一度接管了全国铁路。在经济发展水平不高和经济实力有限的条件下,国家着力扩大铁路网,特别是铁路开始覆盖西南和西北地区,铁路营业里程由1949年的2.18万公里增至1958年的3.02万公里和1978年的5.17万公里,国家铁路一直是铁路网的主体和骨干。“大跃进”期间及以后国家曾鼓励修建地方铁路,各省总共修建并运营了数千公里的铁路。但那时地方铁路的建设运营基本体现为地方事权,代表国家铁路的铁道部一般只提供技术和部分物资支持。

 改革开放前,当时的经济实力和体制障碍限制了铁路建设规模,若干省区由于地处国家铁路网边缘,在铁路规划建设中难以得到足够关注,地方政府也无权建设干线铁路,只能长期被动等待。而一些地方铁路的技术标准较低且在与国铁互通客货流和车流方面存在障碍,致使运营状况和效益不尽如人意,有些地方铁路被收归国铁管理。因此在很长一段时期,铁路建设滞后,欠账较多,满足不了各地对铁路的需要,制约了社会经济发展。以目前视角看,铁路事权设置状况在相当程度上阻碍了当时铁路事业的发展。

 改革开放以后铁路事权关系的新变化

 上世纪80年代,广西和广东分别在南防及三茂铁路建设中积极尝试与铁道部的合作合资模式,并得到各地效仿,央地合资铁路开始得到发展。1992年,国务院在《关于发展中央和地方合资建设铁路意见的通知》中提出:铁路建设是中央和地方、国家和企业的共同事业;合资建设铁路要贯彻“统筹规划,条块结合,分层负责,联合建设”的方针;合资建设铁路要服从国家统一的路网布局,纳入国家基本建设计划;跨地区和地区性的铁路干线及重要的铁路支线,都可以由铁道部与地方政府、企业和其他投资单位共同投资建设和经营。合资铁路体现了央地共同事权,应该是对传统国家铁路和地方铁路分别建设和管理体制的突破,先后有达成、广大、广梅汕、邯济、合九、石长、横南、金温、集通、北疆铁路以及粤海铁路建成。

 2004年国家颁布《中长期铁路网规划》以后,原铁道部分别与各省区市签署部省协议,明确在项目规划建设立项、投资比例、土地征用等重要事务上进行合作,合资铁路建设也从以地方性线路为主全面扩展到包括几乎所有新建干线,而且推动国家在2008年就对《中长期铁路网规划》进行修订,甚至在很大程度上支撑起举世瞩目的高铁大发展。但铁道部一方面利用部省协议动员起地方政府积极参与铁路建设,同时又采用了模糊共同事权的办法,一度要求所有合资铁路都须由国铁控股,并以注入资产方式取得了很多原由地方主导的铁路控制权,然后强推交由国铁的委托运输,将合资铁路纳入国铁系统的运营管理体系,这在很大程度上其实剥夺了地方政府应有的铁路事权。

 2011年以后,原铁道部及其后继的中国铁路总公司由于债务负担过重,逐渐放弃其控股所有铁路建设项目的意图,希望减少甚至放弃自己在地方性铁路项目中的投资,转而要求地方政府承担更多投资责任。至2017年年末,全国已有合资铁路公司220家,其中国铁控股180家;合资铁路总里程约7.8万公里,其中已投入运营里程近5万公里,已占国铁总营业里程的近40%;2017年国铁控股合资铁路完成客货运量也已占国铁旅客总发送量的40%和全路货物总发送量的19%。随着更多新线投入运营,合资铁路占全国铁路的比重还将进一步增长。

 总起来看,我国铁路事权关系的变化经历了这样几个不同阶段:在铁路网初建时期事权关系相对混沌,特别是中央事权表现较弱;在新中国全国性铁路网形成时期,集中统一的铁路中央事权确立,地方事权弱化;在最近十几年铁路网加快扩张时期,合资铁路充分调动了地方政府的建设积极性,但事权关系被模糊处理,责任制度欠缺;在未来铁路可持续发展时期,则要求建立权责明晰的事权与支出责任制度,央地双方在铁路共同事权中所承担的出资责任应该趋向合理,其他事权关系也应该得到应有的梳理和规范。

 目前铁路事权关系存在的问题

 近些年来,我国铁路建设取得巨大成就与铁路事权关系调整激发各方面积极性有密切关系。铁路投资建设中股权结构的变化在一定程度上体现了铁路事权观念在不同阶段的认知程度和博弈结果。合资铁路调动了中央和地方两个积极性,打破了此前多年来我国铁路建设投资主体单一的局面,因此可以说,没有铁路领域共同事权的尝试就不可能有中国铁路的建设成就。但铁路发展中由于事权未能清楚界定导致各地争相上马超标准高铁项目,对铁路债务和补贴缺少责任制度、地方政府的铁路运营权被剥夺等问题也暴露得非常明显。

 铁路发展实践超前于包括事权的相关体制构建和理论解释,事权与支出责任划分不规范也引发了铁路发展不充分、不平衡、不协调、不可持续,这方面的经验教训有必要认真总结。目前,我国铁路事权划分存在着责任主体不清、中央政府事权不实、共同事权模糊、地方政府热衷高标准铁路建设但在铁路管理和服务提供上缺位、地方支出责任即将加压、国铁行业性行政垄断侵蚀地方事权以及铁路债务危及财政金融安全等问题。由于缺少国家权力的规范性框架、经济增长的新动能以及市场与社会和谐有序的支撑,现有事权和政策体系不能保证行业可持续发展,也一直无法启动有效的自我纠错机制。

 近年来,我国铁路暴露出债务风险严重等问题,其主要原因包括事权和支出责任划分没有得到足够重视。铁路是耗用社会经济资源数量极其巨大的领域,铁路事权不清造成不同政府主体在铁路建设投融资和运营职责承担上出现各种错位、缺位和越位的情况,本应有的重要改革也未得到重视和推进。目前,各地发展铁路的意愿都很强烈,划分好铁路事权和支出责任不但对继续保护和发挥各地及各方面积极性很重要,对高质量可持续发展尤为必须。事权和支出责任划分应该有利于继续深化铁路改革,并有利于纠正已经发生或未来可能发生的偏差。

 铁路事权与支出责任匹配的方向

 (一)坚持铁路市场化改革的方向

 铁路存在一定代表正外部性的公益性,但铁路在本质上也是一个能够市场化的领域,也是一个必须遵从市场经济规律的行业,铁路事权的划分必须更加有利于形成政府与市场的合理边界。近年来,把铁路视为可以不受市场经济原则支配的看法有所抬头,一些已明显违反经济规律的倾向有必要纠正。新一轮铁路事权划分应该是在市场化基础上进行选项,只能是让政府更好地起作用而非代替市场,因为必须让市场发挥决定性作用。如何确定政府职能与市场的合理界限是一个行业能否健康发展的关键因素,政府对市场的干预应该有一定的界限:只有在市场确实失灵的情况下,政府的介入才有必要,同时要警惕政府过度利用审批权力,发生政府失灵的情况。

 (二)控制与化解铁路的债务风险

 铁路是国家的重要基础设施,促进行业财务良性化是政府的重要责任之一,也是非常重要的铁路政策目标。虽然大规模铁路投资在一定程度上可以对国民经济增长有拉动作用,但要警惕铁路投资收益明显下降甚至变为负值。各国铁路的教训表明,过度投资所导致的运能过剩对铁路行业的负面作用非常大。铁总已有的巨额债务和运营亏损如果继续大幅增加,以及地方政府身上的铁路建设债务和运营亏损大幅增加,或者二者同时发生,都会加剧局部甚至整体的系统性财政金融风险。铁路发展模式必须从以政府规划和高杠杆债务为主要动力,转变到以市场与政府结合、央地事权责任清晰、资金周转平衡为特征的新动力源,不能再靠高杠杆债务搞建设。

 (三)建立分类的铁路运营补贴制度

 大规模建设过后,相当比重的各类铁路项目将出现亏损并需要财政予以补贴,中国铁路能否长期可持续运营将会面临巨大考验。相比建设期辉煌的政绩,铁路长期亏损运营无疑会对各级政府提出更严峻的挑战,而这无疑也将真正检验政府机构的责任能力和治理水平。公益性铁路和铁路的公益性运输在一定程度上是存在的,但不能用公益性去掩盖与铁路亏损有关的一切问题。而且,巨额补贴造成巨大的财务扭曲,也会大大增加相应寻租机会,因此必须建立以公开化、透明化为原则的铁路分类债务清偿和运营补贴制度,以规范化的事权与支出责任有效克服投资决策失误、运营低效率和体制机制的落后,尽可能避免预算约束软化并出现寻租锁定。

 (四)构建铁路可持续发展的财政资金保障制度

 从目前看,帮助铁路进入可持续发展轨道主要难度聚焦在中央财政出资责任的落实。相对于已经长达十几年的铁路超大规模建设,我国财政资金的支持和保障显得严重不足。中央预算中最大的投资是每年约500亿元的铁路建设基金,但除去铁总需要用于还本付息偿债的部分,该基金真正可作为投资的已经所剩无几;其他预算内的少量铁路建设投资相当一部分是提供给地方政府的。因此,中央铁路投资的主要来源是依靠铁总发债和银行贷款,最近10年中绝大多数年份铁总的发债额都超过2000亿元,包括用发债支付项目资本金,新贷款每年是4000-7000亿元,国家信用成为铁总过度负债的主要原因。

 铁路建设运营财政资金的支持和保障需要有一个顶层设计加以解决,理想的思路应该是在综合交通大部制的框架下统筹国家对各种运输方式的财政政策,强化资金保障。但目前交通运输部只有权协调公路和水运领域的财政资金,这两种运输方式的央地事权与支出责任一定程度上也缺少合理匹配,而且面临车购税变性、燃油税转移支付分配使用不合理、专项资金收缩和已累积巨额债务风险加剧等一系列严峻挑战。必须把铁路改革融入综合交通体制机制的进一步深化改革,并从总体设计上切实稳定足够规模的财源,推进包括铁路的交通运输领域事权与支出责任制度构建。

(五)明确并充分发挥地方政府的铁路事权

地方政府在这一轮我国包括高铁的铁路建设中发挥了重要作用,铁路的长期可持续发展仍旧离不开发挥地方政府的努力。为实现这一目的,显然需要明确地方政府在铁路领域应有的事权(包括共同事权),并不仅仅是要求地方政府承担铁路建设支出和运营亏损补贴的责任,因此铁路事权问题不能仅限于在“财政事权”层面解决。在铁路行业的现代治理中这一点具有非常重要的作用,事权合理划分是依法治国的题中应有之义。已有多省份近期正在调整自己的铁路建设与发展思路,结合地方债务治理明确地方政府的铁路事权,包括必要的铁路领域地方行政立法权和执法权,才更有利于其真正承担责任。对于地方控股的铁路项目,应该尽快实现以省级政府为主导建设运营,并克服在铁路分类规划、工程代建与验收、与国铁接轨以及强迫委托运营等环节的不合理规定,也包括追求过高技术标准等问题。

 铁路干线共同事权的履行实施主体

 曾有意见提出将“全国性大通道”上划为中央财政事权,但本文认为全国性大通道概念如果不界定清楚,其事权划分中就会与党的十八届三中全会决定的原则产生矛盾,实践中也将给交通运输领域理顺事权和划分支出责任的工作造成一定困惑与困难。通道内服务对象和经营主体众多,而且越是高级别通道其所覆盖的不同层次运输设施与服务就越多,越重要的通道其所聚集的交通资源与交通活动也越多。从这个视角看,很难划定完全归属于中央事权且具排他性的全国性大通道。

 干线铁路也都同时兼顾着国家利益和地方利益,因此也很难单独划出专属中央事权的铁路设施和运营服务。这应该是国铁能够联合沿途地方政府通过合资模式迅速建成诸多干线铁路的原委。在很大程度上,铁路干线就属于十八届三中全会决定中所说的跨区域重大项目,其建设和维护应该属于中央和地方共同事权。应尽快明确各类干线铁路的共同事权属性并确定支出责任的比例。在地方难以承担支出责任的特殊情况下,如川藏铁路等项目的建设与运营,仍可在央地分担比例的基础上再进一步由中央补贴地方支出,甚至实施全额补助。

 实施主体对于铁路事权及支出责任的合理划分与履行至关重要。中央事权可以由中央自己履行实施,包括设立特殊的中央事权实施机构,也可以通过中央专项转移支付委托地方实施;而共同事权的承办方式则可分为中央与地方共同实施和委托地方实施等。实施主体的定位与职能在一定程度上也会反过来影响事权的履行效率。

 与我国公路事权方面一向并没有中央级别的履行实施主体不同,原铁道部和后来的中国铁路总公司在很大程度上一直被认为是代表中央政府的实施主体,最近其名称已由“中铁总”改为“国铁集团”,也许就包含更突出其铁路中央事权履行实施主体身份的意图。但我们认为随着铁路建设与运营事权及支出责任关系的变化,传统国铁的职能实质上已经改变。

 在合资铁路出现之前,原铁道部无疑是铁路领域中央事权的主要代表和实施主体;而在合资铁路出现以后,铁道部和中铁总已经由于接受地方政府委托而成为相关共同事权的履行实施者。目前,国家铁路集团名义上仍是归属财政部的国有独资公司,但若从其总资产看,则已经包括了大量其他投资人特别是地方政府的投资。依据强调所有利益相关方的现代企业制度,国铁集团显然不可以只考虑中央一方面的利益。

 国铁系统在主要负责建设运营干线铁路的同时,也兼容很多区域铁路和城市铁路服务,这是由铁路行业技术经济特点决定的。也就是说,铁总目前的职能中既包括出自中央事权委托的部分,也包括出自共同事权和地方事权委托的部分。需要把这种由于铁路共同事权确立所带来的改变明确化和制度化,国铁集团必须忠实履行各层级委托方的委托。

 事权与支出责任合理划分对于铁路可持续高质量发展具有重要意义。2013年国家铁路政企分开,交通运输部和国家铁路局本应成为铁路领域中央事权的行业管理主要代表,但目前铁路事权划分的状况造成交通运输部和国家铁路局行政地位太弱。国家铁路目前体制实质上仍旧是典型的行业性行政垄断组织,很多以企代政的不规范异化越权行为产生了相当不好的消极后果,甚至包括干扰和侵害地方政府应有的铁路事权,这是需要下一步事权与支出责任改革认真解决的问题。

 铁路发展已经从依靠模糊事权调动地方建设积极性阶段,进入到需要合理划分央地事权和支出责任以确保铁路可持续发展的重要新时期。铁路事权与支出责任划分必须实现机制设计所要求的激励相容和信息有效原则,推动各级有责政府制度的建立。要通过事权关系调整释放出有效的责任关系,特别是共同事权的配置必须不断迈向合理的支出分担框架,改变单纯以政府推动的发展模式,真正引入市场机制,形成现代铁路的治理模式。相关法律法规的修订制定中要考虑铁路事权与支出责任的界定,同时强化交通运输部和国家铁路局等行政主管部门的职责和权限。

 (作者系北京交通大学经济管理学院教授)

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